Reflexiones en torno al Mensaje Presidencial y las tareas de la Mesa

Estimadas y estimados amigos:
Considero oportuno compartir con ustedes unas reflexiones personales en torno al Mensaje Presidencial del 28 de julio. Son reflexiones que surgen desde un tema central de interés para la Mesa: la crisis, sus impactos en la población y las estrategias para hacerle frente;. A partir de ello quiero proponerles también algunos referentes claves para nuestro trabajo. 

Como ocurre con cualquier mensaje, no todo está dicho de manera expresa en él y no todo lo dicho tiene igual nivel de desarrollo. En tal sentido, es muy posible que en los próximos días asistamos al desarrollo de parte del discurso presidencial, tanto a través  de sus propias declaraciones, como ya ha viene ocurriendo, como a través de dos intervenciones importantes que estamos esperando: la presentación del nuevo gabinete en el Congreso, prevista para los próximos días, y la presentación de los proyectos de ley de Presupuesto, Equilibrio y Endeudamiento, para el ejercicio fiscal 2010, así como  la versión revisada del MMM 2010-2012 en el cual se sustentan dichos proyectos.

Una Continuidad y dos giros a tener en cuenta

De los diversos aspectos abordados en el Mensaje, quisiera centrar estas primeras reflexiones en tres aspectos del discurso que, a mi entender, son centrales a tener en cuenta para el trabajo de la Mesa como espacio de concertación para la lucha contra la pobreza y que, a su vez, son claves importantes para seguir los desarrollo futuros del Mensaje. Estos aspectos bien pueden ser sintetizados en la idea de “una continuidad y dos giros”.

Ratificación de objetivos en materia de reducción de la pobreza
 
Lo primero que me parece importante destacar es la ratificación que hace el Presidente del objetivo de reducción de la pobreza y de las metas propuestas en este terreno para el 2011, entre ellas la de llegar al 30% de incidencia de la pobreza monetaria.  En el discurso, el Presidente ha insistido además en los componentes no monetarios de la pobreza vinculados a la ampliación de la infraestructura y de servicios públicos como el acceso al agua, la electricidad, las comunicaciones y, por cierto, a la salud y la educación.

Como hemos señalado desde antes, la crisis porta una amenaza respecto a la posibilidad de lograr ese objetivo. Pero el que ello ocurra no depende sólo de la crisis, depende también de las políticas que se adopten y de los objetivos a los cuales éstas respondan. En tal sentido, ratificar ahora en Julio, como se hizo en mayo en el MMM 2010-2012, los objetivos (y las metas a ser alcanzadas al 2011) en materia de reducción de la pobreza, nos parece central. Debo subrayar que de lo revisado en los medios nadie ha cuestionado las metas propuestas al 2011 por insuficientes; las críticas son más bien porque las metas planteadas son vistas como inalcanzables, o que las cifras que indicarán el avance en el cumplimiento de las metas no son creíbles. Lo que lleva la discusión del terreno de los objetivos al terreno de las políticas y la consistencia de las mismas con los objetivos y metas propuestos o a las formas de medición que se haga respecto del cumplimiento de las metas: lo que también supone un seguimiento serio y responsable de las mismas.

Antes de avanzar en esa dirección vale la pena llamar la atención sobre la importancia de la campaña de la Mesa respecto a contar con metas claras a nivel regional y local respecto a la lucha contra la pobreza. Metas vinculadas al menos a los 9 programas presupuestales estratégicos ya en ejecución.

Asimismo, es necesario resaltar que esta ratificación de las metas gubernamentales está asociada con la confirmación establecida en el MMM 2010 - 2012 acerca de la prioridad del gasto social en el contexto de la crisis.

Dos giros a tener en cuenta

Dentro de los límites de estas reflexiones iniciales, quiero llamar su atención sobre lo que a mi parecer pueden ser calificados como dos giros (efectivos o potenciales) en las políticas que se han venido aplicando respecto a la crisis y cómo hacerle frente y que han estado en parte en el debate de los meses pasados. Estos cambios en el discurso tienen que ver con algunas cosas  que desde la perspectiva de las orientaciones de la Mesa para hacer frente a la crisis se venían planteando y que y que en parte se venían
recogiendo en algunas de las medidas puestas en marcha y que creo que son positivos.

El primer giro tiene que ver con el plan anti crisis y el plan estimulo económico, específicamente en lo relativo a la aceleración del gasto público en inversión; mientras que el segundo está vinculado con el tema de la participación ciudadana a través de los llamados núcleos ejecutores. Pero ambos tienen que ver con la crisis y cómo hacerle frente.

Es cierto que el discurso no ha hecho un balance expreso del desarrollo de la crisis y sus impactos y de los planes para hacerles frente; pero sí se ha referido a la lentitud de la inversión pública para jugar un efectivo rol contra cíclico. 

En la misma línea, el segundo giro, está en el tema de los presupuestos participativos; a los que hasta no hace mucho se ha venido criticando de “fragmentar la inversión pública” y a los que se ha venido limitando en su desarrollo, por ejemplo, al introducir restricciones a la escala de proyectos que se pueden promover por esta vía, o al limitar los recursos que se asignen para tales fines.

Como reflexionáramos en su oportunidad,  y sin desconocer la necesidad de grandes proyectos de inversión,  una política contra-cíclica con mucho peso puesto a los grandes proyectos corría el riesgo de no ser eficaz dado los mayores tiempos que implica la puesta en marcha de estos proyectos o, en todo caso, de no tener en cantidad y oportunidad los impactos positivosnecesarios, en especial  en materia de empleo, ingreso y mejora de los servicios públicos, que son una suerte de salario indirecto para la población en situación de pobreza o en mayor riesgo de caer en ella; en especial si la crisis tenía impactos negativos más profundos que losproyectados inicialmente.

A decir verdad, algo de todo esto ha venido ocurriendo. Si tomamos como punto de partida los datos así como las proyecciones oficiales sobre el impacto de la crisis internacional, veremos que las mismas se han venido corrigiendo a la baja desde el lanzamiento del plan anti crisis en adelante. Por su parte, la caída de la inversión privada ha sido muy significativa y la inversión pública orientada a grandes proyectos difícilmente puede alcanzar el ritmo y el nivel requerido. Según lo dicho por el propio Presidente en el discurso, en el mejor de los casos se podría llegar a cerca del 80% de lo presupuestado (lo que en la práctica implica un nivel de gasto público equivalente al del 2008).

 
A su vez, como ha quedado claro del debate sobre el SNIP y teniendo en cuenta las declaraciones del Vice Ministro de Hacienda, el problema no está en dicho sistema, sino en los pasos que requiere cualquier proyecto grande y complejo para llevarse a cabo ya teniendo la viabilidad del SNIP  o siendo liberado de este requisito. Al decir esto, no niego los problemas de burocracia que hay en el sector público, pero aun con las normas de simplificación introducidas o por introducir, y la mayor buena voluntad de los operadores, los tiempos requeridos para la puesta en marcha de los mismos no pueden acortarse más allá de ciertos límites técnicos.

Por el contrario, lo que sí ha venido funcionando han sido medidas como el programa de mantenimiento de escuelas, al que se refirió el Presidente, y que esperamos que también funcionen los de mantenimiento de establecimientos de salud y el más recientemente de canales de riego. También viene funcionando el programa de compras estatales de uniformes y materiales para las escuelas y, en general, los proyectos de inversión de pequeña o mediana escala, ya sea que los ejecutores sean los gobiernos sub nacionales o los propios sectores del gobierno nacional; en especial cuando estos proyectos han tenido grupos sociales interesados y/o involucrados en la ejecución de los mismos.

Los dos virajes de política considerados en el discurso son pues: de un lado, volver a ver los pequeños y medianos proyectos de inversión (hasta 500 mil soles, como ha dicho el presidente), como una opción de política en materia de inversión pública y acción anti crisis (y no sólo los grandes proyectos) y, de otro, a volver a la participación ciudadana en los presupuestos participativos y en la ejecución del gasto como actores claves del proceso en materia también de acción anti crisis.

Dicho en otros términos: como lo evidencian las experiencias presentes y anteriores, la posibilidad de ampliar la inversión pública apoyándose sólo en las capacidades propias del sector público y lo que éste puede tercerizar resulta insuficiente para tener un nivel de gasto que pueda ser potencialmente contracíclico; por lo que se requiere, por tanto, multiplicar mucho más el número de ejecutores del gasto.

De otro lado, esta diversidad de ejecutores sólo puede salir de quienes han tenido y tienen la experiencia y la organización previa para hacerlo: laspropias organizaciones sociales. En este caso, la experiencia muestra que estas organizaciones, a su vez, se movilizan por aquello que consideren factible y que les traiga beneficios sensibles, lo que tiene que ver con estas “pequeñas obras” que requieren para mejorar sus condiciones de vida. Son esas las propuestas que llevan a los procesos de presupuesto participativo y es por ellas que dichas organizaciones están dispuestas a trabajar en su ejecución.

Ahora bien, como se trata de dineros públicos, la fórmula jurídica existente en el ordenamiento legal vigente para poder hacer  transferencias a estos múltiples ejecutores potenciales es el “núcleo ejecutor” en el marco de FONCODES y que, a su vez, incluye la participación de los gobiernos locales. Recordando esto, también debemos recordar los problemas que el FONCODES tuvo en el pasado respecto a la planificación de las intervenciones y la sostenibilidad de las mismas, así como al uso clientelista del que fue objeto dicho programa. En ese sentido, a la luz de las lecciones aprendidas este relanzamiento de los “núcleos ejecutores” deberá relevar el papel que tiene el proceso de presupuesto participativo y demandará un mayor involucramiento de la sociedad civil en acciones de vigilancia para no repetir errores del pasado.

Mirando los giros desde los lineamientos trazados en la Mesa para enfrentar la crisis y reforzar la inclusión social.

Como hemos señalado, a la luz de los mandatos de la Mesa, enfrentar la crisis implica dar una atención preferente a la protección social, lo que pasa por garantizar los recursos necesarios para los servicios universales de los que dependen la salud, nutrición, educación, agua y saneamiento básico y acceso a la identidad; así como los programas sociales focalizados que cumplen un rol complementario en la atención a personas en situación de pobreza. 

En esa línea se ha planteado, a su vez, la aplicación de los programas presupuestales estratégicos, buscando resolver los problemas que afectan la adecuada provisión de los bienes y servicios públicos que se requieren para atender eficazmente a los grupos vulnerables en las zonas rurales y urbanas marginales.

En este contexto y dentro de esas orientaciones, hemos venido planteando la necesidad de que en los procesos de planeamiento concertado y presupuesto participativo se busque, además de establecer metas regionales y locales en materia de pobreza y problemas asociados, con prioridad en infancia y adultos mayores, priorizar proyectos ejecutables al más corto plazo y con alto componente en empleo / ingresos y en grupos altamente vulnerables, fortaleciendo la participación y el control ciudadano de las diferentes etapas de la gestión pública, de la mano del necesario reforzamiento de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

Se trata pues de enfrentar la crisis y sus impactos negativos, reforzando o incluso relanzando en muchas localidades el proceso de planeamiento concertado y presupuesto participativo, piezas claves el marco institucional de la descentralización, y promoviendo el cumplimiento del presupuesto participativo mediante la ejecución de los proyectos priorizados que no han sido ejecutados en los años anteriores. Todo ello con transparencia, participación y vigilancia ciudadana y con estricto cumplimiento del principio de neutralidad política en el manejo del gasto público nacional, regional o local. 

Desde esta perspectiva, los elementos introducidos por el Mensaje presidencial respecto a la necesidad de impulsar pequeños proyectos de inversión, y hacerlo con la participación de las organizaciones sociales, abren una oportunidad importante para recoger y llevar a la práctica muchas iniciativas de proyectos presentadas por las organizaciones sociales en los procesos de presupuesto participativo, en especial las que fueron en su momento priorizadas y que finalmente no fueron incluidas en los presupuestos institucionales o que a pesar de que si fueron incluidas finalmente no se ejecutaron en su oportunidad.

A ellas podemos sumar otras como:
-    La ampliación de los recursos para capitalización de las pequeñas unidades productivas rurales, en la línea de seguridad alimentaria y desarrollo rural.
-    También en esa línea, incluir proyectos de inversión en canales de riego sea de manera complementaria a las obras de mantenimiento en curso o incluso de mejoramiento de los canales que se han venido interviniendo o de construcción de embalses donde se requiera y sea factible para afatar los sistemas existentes.
-    Es también una oportunidad para ampliar la infraestructura de base que se requiere para cerrar las brechas en educación inicial, vía la construcción de las aulas que hacen falta. 
-    Construcción de “casas de espera” contiguas a establecimientos de salud para mujeres embarazadas.
-    Albergues comunitarios debidamente acondicionados para soportar próximos friajes y estratégicamente ubicados para acoger a la población en mayor riesgo.

La lista de qué hacer puede seguir y ser tan variada como las realidades del país. El tema es afirmar algunos parámetros claves  de carácter general que si es bueno tener en cuenta desde el principio tales como:

a)    Transparencia en la presentación de propuestas y en la selección de las mismas
b)    Respeto a las organizaciones existentes y sus normas internas de toma de decisiones
c)    Preferencia a iniciativas en áreas de mayor pobreza, vinculadas a necesidades básicas en especial a los programas presupuestales estratégicos, y con mayor impacto inmediato en empleo/ingresos y en demanda local de insumos
d)    Propuestas en el marco de los PDC
e)    Coordinación interinstitucional 

En síntesis,

Estas reflexiones han querido llamar la atención sobre la profundidad de la crisis en curso y los necesarios cambios en la política para hacerle frente. Cambios que pongan por delante la protección social, la participación ciudadana y la institucionalidad democrática y la necesidad de desarrollar mecanismos eficaces para ello. Creo que ésta es una preocupación compartida por los diversos sectores tanto del Estado como de la Sociedad Civil que participan en la Mesa, ya sea en los espacios locales y regionales o en el espacio nacional.

Estoy seguro que en las próximas reuniones de los comités ejecutivos, más allá del intercambio de puntos de vista sobre la situación y los desafíos, se podrán definir estrategias concertadas que permitan poner en ejecución los proyectos que a la fecha se han priorizado en los procesos de presupuesto participativo y que no han sido financiados en su oportunidad, ejecutar a su vez de manera exitosa los proyectos de mantenimiento de infraestructura  educativa, de salud o de riego así como adoptar los acuerdos necesarios para fortalecer la transparencia, la participación y vigilancia ciudadana.

Lima, 1 de agosto

Federico Arnillas